《排污许可管理条例》解读

排污许可证制度的历史已经很长了，已有30多年。早在上世纪80年代就已产生。各省、区、直辖市出台了排污许可管理相关地方法规、规章或规范性文件，并据此给企业核发了排污许可证。但环保部及其前身国家环保总局均未在全国层面统一过排污许可证的管理。我国有《环境影响评价法》、《建设项目环境保护管理条例》一法一规来规范项目建设阶段的环评审批，但在项目运营阶段却依靠水、气、声、固、土、海等分项法律进行监管，比项目审批更重要的项目监管却没有行政法规予以管理。现在出台了这部国务院行政法规《排污许可管理条例》把这个短板补上。

我们可以发现中国在环保领域的顶层设计，项目前端的管理靠环评制度、项目后端的监管靠许可证制度。通过目前排污许可证的副本我们也会发现，现在的“证”可绝不是一张纸那么简单，几乎跟一本环评报告同样详细，却跟环评报告绝不相同：许可证记载的内容全是监管的对象、数据，全是“干货”；不像厚厚一本环评报告那么“水”。一本许可证副本几乎就把一个企业各个方面的排污说的清清楚楚。现在生态环境局到企业检查几乎不再像以前那样主要拿出环评报告、批复出来看一看，监测报告看一看，再去现场转一圈就算完事了。现在执法人员只需拿着排污许可证副本足矣，既短平快也更能发现真正的问题。

这么多年已经过来了，排污许可制度也建立了，为何还要多此一举为它制定一部条例呢？

排污许可制度的改革完善，是在审批制度改革、转变政府职能的大背景下进行的。通过环保体制改革（核心精神可以看一看《国务院办公厅关于印发控制污染物排放许可制实施方案的通知》（国办发〔2016〕81号），它属于政策，不是法规），我们的环保体制已经从之前的“重审批、轻监管”向“简政放权（潜台词就是轻审批）、重事后监管”转向，并积累了经验。现在制定这个条例一则可以补足规章法律地位low的短板，更是可以固化这一体制改革成果（用官方的说法叫作治理能力现代化）。

一、为何已有《排污许可管理办法（试行）》，却还制定《排污许可管理条例》？因为前者没有身份

是为了确立排污许可证的法律地位，给它足够的身份和地位。

《行政许可法》第十四条规定，本法第十二条所列事项，法律可以设定行政许可。尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。

第十五条规定，本法第十二条所列事项，尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可；尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。

因此，生态环境部没有资格制定一项“许可制度”。有些人一定要抬杠，说人家生态环境部是丫鬟，怎么人家还编制了《排污许可管理办法（试行）》且执行的好好的呀。确实如此，但从法律渊源上，它是兜圈子才实现让《排污许可管理办法（试行）》这个规范性文件长了几个虎牙的：比如你不办理排污许可证但你排放污水，环保局就可以用《水污染防治法》的处罚项来处罚排污单位，但处罚的名义不是人家“没证”，而是人家“没证排污”。但《条例》直接可以处罚“没证”的（国务院条例有资格设立许可制度），不管你是否排污。如果你觉得“效果上没区别”也是对的，但从法律上来说，区别是黑白之分。

我国2014年修订《大气污染防治法》、2015年修订的《环境保护法》、2017年修订的《水污染防治法》、等先后明确提出实行排污许可管理制度。法律依据如下：

现行《大气污染防治法》第十九条规定， 排放工业废气或者本法第七十八条规定名录中所列有毒有害大气污染物的企业事业单位、集中供热设施的燃煤热源生产运营单位以及其他依法实行排污许可管理的单位，应当取得排污许可证。排污许可的具体办法和实施步骤由国务院规定。

现行《环境保护法》第四十五条规定，国家依照法律规定实行排污许可管理制度。实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者应当按照排污许可证的要求排放污染物；未取得排污许可证的，不得排放污染物。

现行《水污染防治法》第二十一条规定， 直接或者间接向水体排放工业废水和医疗污水以及其他按照规定应当取得排污许可证方可排放的废水、污水的企业事业单位和其他生产经营者，应当取得排污许可证；城镇污水集中处理设施的运营单位，也应当取得排污许可证。排污许可证应当明确排放水污染物的种类、浓度、总量和排放去向等要求。排污许可的具体办法由国务院规定。禁止企业事业单位和其他生产经营者无排污许可证或者违反排污许可证的规定向水体排放前款规定的废水、污水。

我们看到，大气污染防治法和水污染防治法授权国务院（并未授权生态环境部）制定排污许可的具体办法（环保法对此并未授权）。2016年11月，《国务院办公厅关于印发控制污染物排放许可制实施方案的通知》（国办发〔2016〕81号），国家层面的排污许可制度开始实施。原环境保护部2016年12月出台了《排污许可证管理暂行规定》（环水体〔2016〕186号），在火电（废气）、造纸（废水）行业先行先试，总结经验，由该技术性文件落实该制度。要注意，这个文件的法律地位连部门规章都不及。2018年1月10日《排污许可管理办法（试行）》（环境保护部令 第48号）作为落实《国务院办公厅关于印发控制污染物排放许可制实施方案的通知》（国办发〔2016〕81号）实施排污许可制度的重要基础性文件发布，才将这项制度提高到部门规章层级。《排污许可管理办法（试行）》是对《排污许可证管理暂行规定》的延续、深化、完善，主要实现了地位升格。

二、《条例》发布后，排污许可制度的法律法规体系

《排污许可管理条例》的上游法律是《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》等全国人大制定的法律；目前最重要的两个下游规范性文件是《排污许可管理办法（试行）》（将来或许会更名）、《固定污染源排污许可分类管理名录》。因为条例是在原《排污许可管理办法（试行）》的基础上编制的，因此，该试行办法肯定会重新修订或者更名为条例实施办法。笔者建议关注环保实务的读者一定要研究透这两个文件，因为它们将是排污单位最具有实操性的守则。

排污许可证的申请与办理类似于建设项目环境保护实行分类环评一样，目前分为以下三类：

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重点管理单位会被当然地纳入“重点排污单位名录”进行管理，这是需要引起重视的，这些单位肯定会成为环境执法的重点单位，毫无疑问单位要做好全面应对。简化管理单位，笔者建议务必做好环保台账管理。

三、《排污许可管理办法（试行）》（简称办法）升格为《排污许可管理条例》的典型变化

1、关于处罚项的力度：重罚

起步20万，不讲价。最高一次性可以罚100万，环保执法人员摇身一变跟税务稽查人员一个级别了。现在企业讲法律风险管控，必讲税务风险和环保风险，却很少讲安全生产风险。由此可见环保的地位。

2、关于处罚项的数量：罚款项更多

办法仅规定了排污单位无证排污、违证排污、材料弄虚作假、自行监测违法、未公开信息等5种情况的处罚条款。《条例》的处罚条款则远远超过上述情况，新增很多处罚项。

举例说明，如果企业提供虚假材料骗取了许可证，条例发布之前，环境局只能撤回许可证了事；而条例生效后，环境局就可以根据以下的依据处罚单位20-50万。从没有牙的老虎，摇身一变成了锯齿虎。为啥之前没牙？因为根据《行政处罚法》第十三条规定，国务院部门规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、行政法规的，国务院部门规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告、通报批评或者一定数额罚款的行政处罚。罚款的限额由国务院规定。所以，生态环境部在法律没有规定骗取许可证要进行处罚的情况下，没有处罚权。行政法规则反之。请自行对照下述条款的区别。

《排污许可管理办法（试行）》第五十三条排污单位隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请行政许可的，核发环保部门不予受理或者不予行政许可，并给予警告。

《排污许可管理条例》第四十条 排污单位以欺骗、贿赂等不正当手段申请取得排污许可证的，由审批部门依法撤销其排污许可证，处20万元以上50万元以下的罚款，3年内不得再次申请排污许可证。

再如，《条例》规定未按照排污许可证规定提交排污许可证执行报告是处罚项。办法对此则没有罚则。就连未填报排污登记表的，《条例》也规定处5万元以下的罚款。

3、关于环保信息公开

办法规定应公开排污许可证正本以及副本中的基本事项、承诺书和许可事项。监管执法部门应在全国排污许可证管理信息平台上公开监管执法信息、无证和违法排污的排污单位名单。《条例》进一步细化。

4、“按证排污、按证监管”是创设排污许可制度的目的，排污单位应持证排污、环保部门应依证监管

对企业的环境监管逐步从企业细化深入到管每个具体排放口，排污口信息化、监管精细化。

从以污染物浓度管控为主转向污染物浓度与排污总量双管控，实现两项制度的整合。

针对当前雾霾防治，在排污许可证中增设重污染天气期间等特殊时段对排污单位排污行为的管控要求。《条例》第三十五条规定，违反本条例规定，排污单位有下列行为之一的，由生态环境主管部门责令改正，处5万元以上20万元以下的罚款；情节严重的，处20万元以上100万元以下的罚款，责令限制生产、停产整治：（二）特殊时段未按照排污许可证规定停止或者限制排放污染物。

5、将来几项制度的融合、衔接、顺畅监管

排污许可与总量、环评、环境保护税、排污权交易、环境统计、环保信息公开等制度是与排污许可制度紧密衔接的环保制度。

总量控制制度与排污许可整合，见上述第4条。

环评与排污许可两项制度全面衔接，这项制度主要体现在许可证申请、审核阶段。

企业实际排放量将作为环境保护税征收的主要依据，平台将与税务总局数据共享，企业想动歪心思少缴税估计凉了，别偷鸡不成反而构成犯罪。

四、证后监管注意事项

1、环境监察不仅有现场的方式，还有在线的方式

环境监管执法的方式，除了现场检查外，还包括在线监控、函询、要求行政相对人提交或者上传报告或者资料、对有关环保的设施和设备抽检、对违法的设备与设施依法查封扣押等，但最主要的方式还是现场检查。

明确排污单位应当配合生态环境主管部门提供相关材料，在监管过程中，生态环境主管部门可以将排污许可证、环境管理台账记录、排污许可证执行报告等材料作为依据。如果敢提供虚假材料，就等着更严重的处罚吧。

2、只要阻碍环保执法就可以处以20万以内的罚款，不需要再找借口说进门为了查废水废气

第三十九条规定，排污单位拒不配合生态环境主管部门监督检查，或者在接受监督检查时弄虚作假的，由生态环境主管部门责令改正，处2万元以上20万元以下的罚款。

就此，我们看青岛之前的一个案例。案情简介：青岛市环保局执法入员至浦铁公司现场检查，被该公司保安以未经公司负责人同意为由拒之门外。执法人员当场向其送达了《环境违法行为协助调查告知书》，要求协助调查。之后，该局作出责改正决定书，鉴于该公司提交了整改文件，该局认定其违反了《水污染防治法》（2008年修订）第二十七条的规定，決定对其罚款1万元。该公司不服诉至法院，请求撤销该处罚决定。法院认为：根据《水污染防治法》（2008年修订）第七十条规定，拒绝环保主管部门的监督检查的，环保主管部门有权责令其改正，处1万元以上10万元以下罚款。原告保安以必须经过公司负责人同意为由，阻碍执法人员第一时间进厂检查，构成拒绝执法人员检查。但鉴于原告事后积极整改，符合轻微标准，被告对其处以1万元罚款并无不当，遂判决驳回原告诉讼请求。

3、明确了排污单位自行监测数据与生态环境主管部门现场执法的监测数据不一致时，以生态环境主管部门监测数据为执法依据。以后，不会再有争议。

4、企业环保台账管理地位更加突出

依法开展自行监测并保存原始监测记录、及时报送执行报告，重点管理的排污单位需要与生态环境主管部门监控设备联网。排污单位应当建立环境管理台账，如实在全国排污许可证管理信息平台上公开污染物排放信息，原始监测记录与环境管理台账保存期限均不得少于5年。《条例》以排污单位自行监测、台账记录、执行报告为手段，压实排污单位主体责任，推动主动守法。

5、《条例》的发布将为地方生态环境主管部门的监管带来更明确的法律依据，有利于管理部门依照排污许可证对企业污染物排放进行监管、直接进行处罚

如果单位向环境局提交的排污许可证副本内信息是虚假的，环境局可以吊销其许可证并处100万以内的罚款；如果单位向环境局提交的排污许可证副本内信息是真实的，则之后如果单位违反许可证规定的事项，环保局直接可以据此处罚排污单位，而不需要再寻找其他法律法规规定的处罚依据。在《条例》发布前，这是不可想象的。《条例》强化了排污单位污染物排放控制的主体责任。核心是明确排污许可证不仅是“排污资格证”，而且还是排污行为的法律性要求和规范性要求载体，排污许可证是排污单位承担“污染排放控制义务和责任的法律文书”，具有法定性、强制性，明确了排污单位按证排污的法律责任义务。实现了按证排污。

今后，评价一个企业的环保搞得好不好，只需要看三个方面：硬件、管理、结果。通过三个文件即可看到：环评报告对照硬件；环保管理体系看管理；排污许可证副本（也要看排污单位在全国排污许可证管理信息平台的企业信息）看结果。这是笔者可以预见的将来。