专家视角 | 在全国依法科学有效推进垃圾分类的建议

自2017年《生活垃圾分类制度实施方案》发布，要求在全国46个城市先行实施生活垃圾强制分类以来，46个先行地区在垃圾分类工作上取得了一定的成绩。但在垃圾分类达标率不断提升的同时也存在一些问题，如法律依据不足，工作推进“冷热不均”；缺乏统一的规定，地区差异较明显；各环节衔接性差，整体绩效难提升；体系建设成本高，激励约束成效弱。为了依法科学有效开展垃圾分类，建议健全立法，厘清各方责任，全面均衡推进垃圾分类工作；党建引领，广泛宣传动员，促进垃圾分类的共治和精治；统一标准，规范各方行为，整体提升垃圾分类的水平；统一规划，衔接前后环节，推动垃圾分类工作顺畅运转；创新科技，实施评价考核，探索绿色账户等激励机制。

先行地区垃圾分类工作的现状与成效

在国家层面，国家发展改革委、住房城乡建设部于2017年发布了《生活垃圾分类制度实施方案》，要求在全国46个城市先行实施生活垃圾强制分类。2019年6月，住房和城乡建设部等9部门进而印发了《关于在全国地级及以上城市全面开展生活垃圾分类工作的通知》，决定在全国地级及以上城市全面启动生活垃圾分类工作。为了有法可依，全国人大常委会于2020年4月修订《固体废物污染环境防治法》，规定了在全国推行生活垃圾分类制度。该法已于2020年9月1日起施行，目前各地按照该法要求，参考北京、上海、深圳、长沙等垃圾分类先行地区的经验，科学谋划本地垃圾分类体系的建设工作。

在地方层面，目前已有安徽、福建、甘肃、广东、广西、贵州、海南、河北、河南、黑龙江等20余个省（区、市）的200余个地级城市启动了垃圾分类工作。在46个先行地区中，已有30余个城市出台了生活垃圾分类地方法规或规章，其余的也已将生活垃圾分类纳入立法计划或已形成草案。总体来看，垃圾分类先行地区取得了如下成绩。

一是生活垃圾分类覆盖率明显提升。在46个先行地区中，生活垃圾分类目前已覆盖7.7万个小区和4900万户家庭，居民小区覆盖率平均达到53.9%。其中，上海、厦门、杭州、宁波、广州等18个城市覆盖率超过70%，垃圾分类达标率也不断提升。

二是厨余垃圾分出质量逐步提高。随着垃圾分类工作不断深入推进，居民参与率逐步提升，桶前指导力度不断增加，厨余垃圾分出率不断提升。如北京市2020年7月家庭厨余垃圾日均分出量为1764吨，分出率为8.13%，较4月下旬的日均309吨，增长了471%；较5月的日均740吨，增长了138%。北京市实施厨余垃圾分出质量不合格不收运的倒逼机制后，厨余垃圾质量达标的桶站数已达75.3%。

三是生活垃圾回收利用率显著提升。目前，广州的生活垃圾回收利用率达35.6%，超过《生活垃圾分类制度实施方案》提出的2020年年底达到35%以上的要求。上海居住区垃圾分类达标率已从2018年的15%提升至90%，日均可回收物回收量较2018年12月增长3.7倍，湿垃圾分出量增长1倍，干垃圾处置量减少38%，有害垃圾分出量同步增长13倍多。

先行地区垃圾分类工作的主要问题

因为工作基础和条件不同，工作尺度和方法不一，垃圾分类先行地区也出现一些需要解决的问题。

垃圾分类法律依据不足，工作推进“冷热不均”

一是各地组织推动情况“冷热不均”。各先行地区为了响应中央要求，积极组织部署垃圾分类，总体呈现“上头热”的现象。但因缺乏法律依据，各方职责不明确，有的市、县及以下地方政府自觉地层层传导压力，社区热心宣传并积极推进垃圾分类，而有的地方压力传导的不够，组织推动不力，激励机制不健全，工作缺乏主动性，出现中间和下头“热冷并存”的现象。调研发现，凡是垃圾分类工作做得好的，都与强化党建引领有关；凡是有物业服务的社区，厨余垃圾分出率会高于无物业服务的社区，根据北京市人大常委会的执法检查数据显示，其高出率超过60%。

二是企业包揽垃圾分类工作弱化了政府和居民的责任。市场化有助于加快垃圾分类进度，降低分类成本，便于监管考核，因此有的地方政府热衷于用市场化方式推动垃圾分类。虽然这样做短期可取得一些成效，但实际上是将自己的推动责任转嫁给了企业。一旦企业的分拣代替居民的源头分类，垃圾分类就处于“政府出钱、居民旁观、企业分类、交差了事”的尴尬境地，既不利于强化基层社会治理和城市精细化管理，也不利于居民履行垃圾分类的责任并养成垃圾分类的文明习惯。

垃圾分类缺乏统一规定，地区差异较明显

一是垃圾分类标准尚未统一。当前，垃圾分类因地制宜地形成了各具特色的模式，如上海市分为可回收、干垃圾、湿垃圾和有害垃圾四类，北京市分为可回收垃圾、其他垃圾、厨余垃圾和有害垃圾四类。典型地区的分类标准存在着显著差异，不利于城市间流动人群精准地遵守各地标准，影响国家垃圾分类工作的整体推行。

二是垃圾桶设置各地不一致。在实施中，即使属于一个城市，也存在有的区域撤桶，有的区域不撤桶的现象；有的区段摆一个桶，有的区段摆两个桶，有的区段摆四个桶，甚至农村和城市的垃圾桶摆放一个样。这些设置五花八门，缺乏科学性、有效性和人性化的考虑。

三是分类投放要求不尽合理。如北京市2020年5月1日实施垃圾分类至今，52.33%的受访居民反映所住小区要求厨余垃圾破袋，遇到弄脏手、闻臭味等麻烦。33%的受访者认为小区内垃圾桶撤桶并站、要求按时按点投放垃圾而其余时间将垃圾桶上锁的设计不合理，给上班族带来了不便，影响垃圾分类的热情。一些社区为了服务和监督厨余垃圾破袋投放，还专门派出大量人力现场值守，增加了人力物力的投入。

垃圾分类各环节衔接性差，整体绩效难提升

一是前端垃圾分类投放指导粗细不一。垃圾分类链条包含分类投放、垃圾收集、分类运输和末端处置四个环节，居民的前端分类投放是整个链条的起点。如果指导不足，社区居民对垃圾分类缺乏了解，则参与兴趣不足；如果指导充分，社区居民熟悉垃圾分类，会自发呼吁、自觉参与垃圾分类，使分类成效显著。这种前端差异会直接影响后续垃圾收集、转运和处置的效率。

二是前端投放、中端收运和后端处置不对接。先行地区的社区、学校、企业和公共场所都设置了分类垃圾箱，但这些分类垃圾并未完全做到分类运输，有的是一辆垃圾运输车将所有分类垃圾桶的垃圾混运，最后一起焚烧或填埋，影响居民对分类投放垃圾的配合度和积极性。

垃圾分类体系建设成本高，激励约束成效弱

一是有的地区盲目购置豪华设备和设施，增加垃圾分类投入。2017年《生活垃圾分类制度实施方案》鼓励采取“互联网＋”模式促进垃圾分类回收线上平台与线下物流实体相结合。智能回收设备是“互联网＋”与传统垃圾分类行业相结合的方式，但是它并不等于垃圾分类。一些地方盲目引进智能甚至豪华智能回收设备，却未真正起到培育居民垃圾分类习惯的作用。单纯依托回收企业进行宣传与教育，会增加垃圾分类成本。

二是有的激励约束机制建设不足，实施效果不理想。一些社区缺乏垃圾分类配套经费的支持，物业公司一般不愿意开展垃圾分类。由于缺乏相关处罚和垃圾按量收费等约束措施，不分类的责任难以落实，一些地区设立积分兑换奖励机制。但是调研发现，上班族在消极分类者中占了较大比例，而积极分类并用积分兑换物品的大多为中老年人。兑换东西需要去特定地点，对一些上班族缺乏吸引力，导致其游离于垃圾分类工作之外。

依法科学有效开展垃圾分类工作的建议

2020年9月1日，中央全面深化改革委员会第十五次会议审议通过《关于进一步推进生活垃圾分类工作的若干意见》。为了在全国依法、科学、有效地开展垃圾分类工作，需参考先行地区的经验，发挥法制的压力、各方的动力、党建的助力、标准的正力、市场的拉力和舆论的推力，解决上述问题，形成全社会同频共振的合力。

健全立法，厘清各方责任，全面均衡推进垃圾分类工作

建议以《固体废物污染环境防治法》为指导，由国务院制定《生活垃圾分类管理条例》，各省（区、市）结合实际制定地方垃圾分类条例或办法，共同构建全面、系统、协调的生活垃圾分类立法体系，明确各方责任、分类标准、评价考核方法和保障措施。参考北京的经验，细化物业管理立法，压实各方垃圾分类的责任，如规定地方政府的组织职责，列举环卫公司等市场主体的收运义务，细化基层自治组织的管理责任，增设物业公司的服务合同责任，明确居民和单位的法定义务。对于依法尽责和消极对待的，分别设计奖励和约束惩戒措施。对于聘请市场主体协助开展垃圾分类的，签订合同约定各方权利义务时须明确提升居民垃圾分类意识、培育居民垃圾分类习惯的宗旨，让垃圾分类从自发走向自律，防止“走调变形”，克服“冷热不均”的现象。

党建引领，广泛宣传动员，促进垃圾分类的共治和精治

一是发挥党员模范带头作用。垃圾分类是一场攻坚战和持久战，建议发挥基层党组织的战斗堡垒作用，以党员为骨干组建联系和服务群众的队伍，定期深入社区宣传垃圾分类知识，组织党员持续开展垃圾分类投放指导工作，让“红色细胞”活跃并引导垃圾分类工作。

二是动员基层组织和居民。可参考上海市设立垃圾分类公益基金的做法，在全国建立社区垃圾分类志愿者的补贴机制。各社区（村）明确居（村）民小组长、片长、楼长的职责，通过目标评价考核和补贴机制的引导，汇聚各方力量，提升垃圾分类工作的有效性。

统一标准，规范各方行为，整体提升垃圾分类的水平

一是逐步统一垃圾分类的标准。在工作初期，分类标准宜简便易行，既方便居民，也利于社区和政府监督，整体提升守法水平。随着社区居民意识的整体提高和垃圾分类工作的深入推进，再在全国统一开展精细的分类管理。建立全国相对统一的垃圾分类标准、设施配套标准和投放标准，将垃圾大致分为可回收物、有害垃圾、干垃圾、湿垃圾；明确办公区、学校、医院、街道、商贸区、居民区的垃圾桶设置标准，体现实用性和有效性；在实施初期适当减少投放点，不宜大规模撤桶，在居民初步形成垃圾分类习惯后再增设投放点；建立以定时定点投放为主、以指定点全天候投放为辅的机制；不得要求居民破袋投放厨余垃圾等。

二是针对城乡实际情况规定有效的工作方法和要求。制定城乡垃圾分类标准和要求时，建议充分考虑城乡差别、城乡面积比例和城乡居民比例，体现农村垃圾结构和垃圾分类处置的特殊性。在农村，干垃圾收集后运至市县统一填埋或焚烧，湿垃圾就地腐化处置。在人口集中居住的村，建议统一规划建设阳光玻璃房或其他处置湿垃圾的设施。

统一规划，衔接前后环节，推动垃圾分类工作顺畅运转

垃圾分类的各环节须配套衔接，才能高效运行。建议将垃圾分类投放作为居民的法定责任，将分类收集、分类运输、分类处理作为政府及与政府建立相关合同关系的垃圾收运处理企业的法定责任，将源头减量作为生产及服务类企业、居民、公共机构等应尽的社会责任。各地在设计实施方案时，须以垃圾分类和防止分类后的垃圾混同为工作导向，厘清工作链条上各方责任，促进前后端工作的有机衔接。在措施方面，除了加大垃圾分类设施设备、垃圾分类运输工具、垃圾分类处置场所等方面的投入，还应对居民建立不分类就劝阻甚至处罚的机制，对社区建立不分类就不收运的机制，对收运企业建立不分类收运就重罚的机制，对处置企业建立不分类处置就严惩的机制。对于厨余垃圾，建议推广培育黑水虻的做法，防止一烧了之。

创新科技，实施评价考核，探索绿色账户等激励机制

一是创新成本合理的“互联网＋”信息管理系统。建议参考杭州富阳区新桐乡等地经验，将“互联网＋垃圾分类”的信息化管理模式和智能垃圾分类设备引入垃圾分类体系，开发信息采集、投放溯源、现场监管、管控垃圾流向和数据自动上传等功能，设计激励居民参与垃圾分类投放、追溯居民错误投放行为、统计区域居民参与率和投放正确率、查询区域垃圾管理体系和责任人等功能，让现代信息科技成为区域垃圾分类的好助手。针对无参与投放记录或记录不良好的居民，加大宣教和扶持力度。为了防止徒增垃圾分类成本，建议各地禁止采购豪华设备，防止以其替代对文明行为的培育。

二是探索新型激励模式调动积极性。生活垃圾分类文明习惯的养成需要激励与约束并举，建议对街道（乡镇）、社区（村）采取评价考核措施，采取以奖代补等激励约束措施；将生活垃圾分类服务支出计入物业服务成本；把推行绿色账户作为居民垃圾分类评价考核的抓手。上海市从2013年起试点垃圾分类“绿色账户”模式，即以专项回收活动及绿色积分累积为主要形式，市民只要每天正确分类垃圾就可以获得“绿色账户”积分。积分累积后可在相关平台方便地兑换优惠资源，以此宣传并激励更多市民参与生活垃圾分类。上海市立法实施垃圾分类一年多来，取得的巨大突破与成绩离不开“绿色账户”的支持，建议在全国推广该经验。